蘇政發〔2013〕1號 2013年1月31日
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
黨的十八大明確把推進城鎮化作為經濟結構戰略性調整的重點之一，并要求推動城鄉發展一體化，促進城鄉共同繁榮。為貫徹落實黨的十八大精神，切實增強經濟社會發展的平衡性、協調性和可持續性，又好又快推進“兩個率先”，現就我省扎實推進城鎮化、促進城鄉發展一體化提出如下意見。
一、進一步深化認識，堅持把扎實推進城鎮化擺在突出位置
改革開放以來，我省先后經歷以蘇南鄉鎮工業驅動的小城鎮快速發展，以開發區建設和外向型經濟驅動的大中城市加快發展，以城鄉發展一體化為引領全面提升城鄉建設水平的不同發展階段，城鎮化進程快速推進，城鄉發展加快融合，為全省經濟社會發展提供了重要支撐和強勁動力。同時，也要清醒地看到，我省城市群、中心城市國際競爭力和區域影響力還不夠強，小城鎮集聚吸納功能亟需提升，農業轉移人口市民化有待加強，基本公共服務均等化程度不高，城鄉二元結構尚未根本突破。扎實推進城鎮化、促進城鄉發展一體化，是加快轉變發展方式、不斷 釋放巨大內需潛力的重大舉措，是逐步縮小城鄉差距、構建新型城鄉關系的迫切需要。各地、各部門要從全局和戰略高度，準確把握城鎮化內涵，科學規劃、統籌協調，因地制宜、分類指導 ，完善機制、扎實推進，切實提高城鎮化質量，全面提升城鎮綜合承載能力，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，努力走出一條以人為本、富有特色、健康協調可持續的城鎮化發展道路。
二、發揮規劃引領作用，提升城市群和中心城市競爭力
（一）構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。加快實施省域城鎮體系規劃，注重與主體功能區規劃、土地利用規劃等的相互銜接，推動大中小城市和小城鎮、城市群科學布局、合理分工、集約發展。強化城市群內部功能互補和內在聯系，引導大城市著力提高國際競爭力，增強中心城市綜合功能；發揮中小城市承接外部要素和對內輻射帶動作用，繼續穩妥開展鄉鎮撤并，加強縣城、重點中心鎮和特色小城鎮建設，著力解決小城鎮生活集中和生產集約問題。蘇南地區要加快南京都市圈和寧鎮揚同城化建設，提高蘇錫常都市圈聯動發展水平，加強與上海的產業和空間資源互補，成為具有國際競爭力的長江三角洲城市群核心地帶。蘇中地區要深化沿江開發，加快沿江城市建設步伐，強化中心城市功能，實施江海聯動、跨江發展。蘇北地區要加快新型工業化和城鎮化進程，實施沿海開發戰略，促進沿海城鎮軸和沿東隴海城鎮軸集聚發展，著力提升徐州都市圈核心城市綜合功能。
（二）提升中心城市綜合功能。推動城鎮化建設與區域經濟發展和產業布局的緊密銜接，不斷強化城鎮化的產業支撐和綜合服務功能。調整優化區域中心城市產業結構，增強輻射帶動力，使之成為發展現代服務業、推進新型工業化的主要空間，加快信息化建設的樞紐節點和吸納就業、集聚人才、推動創新的重要基地。加快開發區轉型升級，提高單位用地產出效率，強化開發區綜合功能，有序推進開發區與行政區融合發展。加快交通、水利、環保、教育、衛生、文化、人口計生、體育、公共安全、信息網絡等建設，推動文化傳承與創新，促進城市網絡化、智能化、個性化發展。
（三）優化城鄉空間結構和形態。按照“緊湊型城鎮、開敞型區域”的規劃格局，優化城鄉空間結構，構建科學合理的城鎮、農業和生態安全格局。按照規劃要求確定城鎮發展的增長邊界，蘇南地區城市要加強城市用地增量管理，鼓勵城市轉型升級和內涵發展。蘇中、蘇北地區城市要集約用地，推動城市新區和開發區緊湊建設。城市既有建成區要在改善人居環境質量基礎上，綜合高效利用城市空間，促進城市空間從地上到地下、從平面到立體的轉型發展。有序將縣級市和區政府駐地鎮改設為街道，逐步推進城市建成區范圍撤村建居工作，解決“城中鎮”和“城中村”問題。
三、完善鎮村功能布局，加大建設發展力度
（四）推進小城鎮差別化發展。堅持把小城鎮作為統籌城鄉發展、推進城鎮化的重要節點，分類引導、差別發展、擇優培育。城市帶（軸）和都市圈地區的重點中心鎮及部分產業基礎好、規模大的小城鎮應主動承接大中城市輻射，加快發展成為建成區集聚10萬人以上的現代新型小城市。一般小城鎮要圍繞周邊居民生產生活需要，發展生活服務業，完善商貿網點布局，強化現代農業科技推廣、就業技能培訓和農副產品加工、流通等功能，提高教育、醫療等基本公共服務能力。加強創新型鄉鎮建設，依靠科技創新支撐產業發展與城鎮化。
（五）加強重點中心鎮和特色小城鎮建設。實施重點中心鎮培育計劃，制定支持政策措施，加大資金投入力度，重點培育一批區位條件優越、經濟基礎好、發展潛力大的省級重點中心鎮，創建一批“綜合規劃建設示范鎮”。深化經濟發達鎮行政管理體制改革，進一步擴權強鎮，增強集聚功能，吸納農業人口就近、就地城鎮化，有效帶動周邊農村地區發展。省級城鎮基礎設施建設引導資金加強對重點中心鎮規劃建設的投入，重點中心鎮新增建設用地計劃由各地優先給予保障；在重點中心鎮鎮區內產生的土地出讓金凈收益、城鎮基礎設施配套費等收入，除國家和省規定有明確用途外，全部用于鎮區建設發展。鼓勵具有特色產業、文化積淀、生態魅力的小城鎮個性化發展，建設一批工業商貿強鎮、文化旅游名鎮和生態宜居城鎮。
（六）提高規劃布點村莊建設水平。以改善農村基本公共服務、增強鄉村特色為目標，優化調整新一輪鎮村布局規劃。在全面開展村莊環境整治和農村環境連片整治試點基礎上，強化規劃布點村莊公共服務，吸引農民自愿集中居住。新建農民集中居住點要突出城鄉空間特色差異化，積極探索符合當代農民需求、體現鄉村特點的規劃建設模式。依托老村拓展建設的規劃布點村，要注重歷史文化傳承和建筑特色保護，延續原有的社會網絡和空間肌理。其他自然村莊重點圍繞村莊衛生、河塘清潔、垃圾收運、飲用水安全、畜禽糞便和農作物秸稈收貯利用等，加大環境整治力度。完善村莊環境管理機制，做到有長效制度、有管護隊伍、有資金保障，有效鞏固村莊環境整治成果。
四、統籌城鄉基礎設施建設，推進基本公共服務均等化
（七）推動基礎設施向農村延伸。加強飲用水源地保護，加大城鄉統籌區域供水力度，實施農村飲水健康工程，努力實現城鄉供水同水源、同管網、同水質、同服務，2015年，集中式飲用水源地全面達標，城鄉統籌區域供水鄉鎮覆蓋率提高到85%。大力推進建制鎮污水處理設施建設，同步配套污水收集管網，2015年，建制鎮污水處理設施覆蓋率達90%以上。繼續推進“組保潔、村收集、鎮轉運、市縣統一處理”的城鄉生活垃圾統籌處理模式，2015年，鎮村生活垃圾集中收運率達80%以上。
（八）健全城鄉一體公共服務體系。創新基本公共服務均等化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。推進教育公平和義務教育優質均衡發展、學前教育普及提高、職業教育創新發展，進一步縮小城鄉差距、校際差距、區域差距，落實好外省來蘇和省內異地務工就業人員隨遷子女升學的政策措施。全面統籌城鄉就業，加強基層公共服務平臺建設，依法保障同工同酬，推動實現更高質量的就業。積極推進健康城鎮建設，合理規劃布局城鄉基層醫療衛生機構，構建上下聯動、分工協作機制。建立健全公共文化、體育、人口計生服務體系，保障城鄉居民的基本服務需求。加快建立以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐、信息服務為輔助的城鄉社會養老服務體系。著力解決城鎮內部二元結構問題，努力使常住人口全部享有基本公共服務。
（九）完善覆蓋城鄉的綜合交通運輸體系。區域要優先發展集約高效的鐵路、城際軌道和水運方式，加快綜合樞紐建設，完善公路網絡，加強公路與城市道路銜接，全面提升綜合運輸能力。南京、蘇錫常、徐州都市圈要完善軌道交通網絡，加強交通體系整合，協調交通設施建設，加快交通一體化進程。城市要優先發展公共交通，有序建設城市軌道交通，合理引導小汽車交通，推進公共停車場建設，新建公共建筑、住宅小區按標準配套停車位，加快構建慢行交通網絡。農村要圍繞發展鎮村公交實施公路提檔改善，加快規劃布點村莊道路建設，推進城鄉客運一體化，2015年，全省50%的鄉鎮開通鎮村公交，其中，蘇錫常地區全覆蓋，寧鎮揚泰通地區達60%以上，蘇北地區達35%以上。
五、打造生態宜居環境，提升城鄉建設品質
（十）持續改善人居環境。提高普通商品房綜合質量，開發節能省地環保型住宅項目，加強成品裝修住房開發建設，實施住宅性能認定和產品認證制度，提高住宅產業現代化水平。加快危舊房、棚戶區改造，有序推進老舊小區綜合整治，不斷提升物業管理服務水平。推進標準地名標志城鄉全覆蓋。以省人居環境獎和園林城市創建為抓手，推動公園免費開放，提高公園綠地覆蓋率，加強綠色健身步道建設，打造“10分鐘公園綠地便民服務圈”和“10分鐘體育健身圈”。落實城鄉環境空氣質量限期達標規劃，加強對大氣復合污染的聯防聯控，努力提高空氣質量。
（十一）加強市政公用設施建設。增強城市供水監管能力，推廣實施106項飲用水衛生標準，健全安全供水保障體系。完善城市河網水系，加強排水管網建設，推廣透水型道路、廣場，加快易淹、易澇片區改造，提升城市防汛排澇能力。加快城鎮污水處理和污泥無害化處理設施建設，提高污水收集處理率，推進控源截污和再生水利用。積極開展城市生活垃圾分類收集試點，完善餐廚廢棄物無害化處理設施，加快生活垃圾設施市、縣全覆蓋進程。提升城市應急防災能力，強化城市隧道、橋梁、燃氣等設施的安全運行監管。
（十二）塑造城鄉特色風貌。加強大江、濱海、環太湖、江南水鄉、里下河水鄉、宜溧金高丘陵等風貌的保護與建設，編制實施區域風景旅游路規劃和城市空間特色體系規劃，整合串聯歷史地段、風景名勝、濱水地區等各類空間景觀資源。優化完善歷史文化名城、名鎮、名村保護規劃，有效保護、合理利用歷史文化街區等各類歷史文化遺存。鼓勵城市規劃和建筑設計創新，延續城市文脈、彰顯城市特色，發展當代文化、增強文化活力，努力實現歷史文化與現代文明交相輝映、相得益彰。
（十三）積極創建綠色生態城鎮。把生態文明理念融入城鎮化全過程，推進節能減排，發展循環經濟，切實提高綜合環境質量。制定綠色建筑行動實施方案，做好良好生態創建和綠色建筑示范創建工作，推進節約型城鄉建設，形成一批“空間利用集約緊湊、綠色建筑節能示范引領、資源利用循環節約、交通結構綠色高效”的綠色生態城區。大力開展資源節約和環境保護知識宣傳普及活動，在城鎮居民中積極推廣綠色生活方式和消費模式。
（十四）推進城市管理現代化。探索建立“大城管”格局，將城市管理向街道、鄉鎮和社區有序延伸。創新市容環衛管理手段和機制，推進智能交通快速發展，提高城市管理信息化水平。開展智慧城市（區、鎮）建設試點，制定信息平臺技術標準和評價考核指標，加強基礎設施信息共享與服務能力建設。強化社區管理，增強社區綜合服務功能。深入開展優秀管理城市創建活動，加快實現城市管理的規范化、法制化和現代化，不斷提高人民群眾的滿意度。
六、深化體制機制改革，增強城鎮化發展動力
（十五）深化土地管理制度改革。堅持依法、自愿、有償的原則，積極探索農村宅基地和承包地流轉、退出機制，鼓勵各地以鄉鎮、行政村或自然村為單位，以農戶自愿為前提，開展農村住宅置換城鎮商品房工作。推進土地承包經營權確權登記頒證，充分保障農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。規范開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，集中連片開展土地整理，節余的用地指標優先用于小城鎮建設。深入推進土地征收制度改革，完善征收程序和配套措施，切實提高農民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地農民生產生活持續改善。創新城市土地價格形成機制和資源配置模式，構建土地集約利用的激勵約束機制。
（十六）以農業轉移人口市民化為重點深化戶籍制度改革。統籌考慮各地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，區別情況、積極作為，穩妥有序推進戶籍制度改革，努力讓流動人口安居樂業、各得其所。在小城市和小城鎮，要以合法穩定職業和合法穩定住所為基本條件，進一步放開落戶限制；在大城市和中等城市，要盡快推開居住證制度，建立完善以就業年限、居住年限和城鎮社會保險參加年限為基準的積分制落戶政策；在特大城市，要在推進居住證制度的同時，通過優化產業結構、合理劃分城市功能等措施，合理控制人口總規模，確保城市人口總數與資源環境承載能力相適應。加快戶籍制度配套改革，推動實現城鄉基本公共服務均等化。
（十七）健全與人口流動相適應的住房保障制度。研究制定農業轉移人口市民化的住有所居相關政策，完善外來務工人員住房保障政策，建立健全以保障性住房為基礎、以商品住房為主導、以市場租賃為補充的市場配置和政府保障相結合的住房供應體系。優化商品住房供應結構，增加中低價位、中小套型住房的有效供應，積極培育二手房和租賃市場。深入開展住房保障體系建設試點示范，創新住房保障方式，增加住房保障覆蓋面，健全管理服務網絡，完善準入退出機制，提高住房保障工作水平。
（十八）完善惠及全民的社會保障體系。以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，加強社會保障體系建設，實現人人享有的目標。逐步建立社會保障綜合管理體制，全面加強社會保險、社會救助、社會福利制度的整體設計和有機銜接。加強城鄉各項養老保險制度、醫療保險制度的整合和銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉換通道。加強靈活就業人員、農民工社會保險擴面工作，大力實施愛心助保工程，推進困難人員參加社會保險，消除制度覆蓋盲點。科學合理確定各項保障待遇水平，建立與城鄉居民收入水平、社會平均工資水平和物價水平相聯系的動態調整機制。
七、提高組織程度，完善城鎮化工作推進機制
（十九）切實加強組織領導。推進城鎮化是一項系統工程，涉及面廣、政策性強。各地、各有關部門要加大組織領導和統籌推進力度，強化分類指導和實績考核，著力完善配套措施，及時研究解決遇到的困難和問題。省建立推進城鎮化工作聯席會議制度，各地要根據實際，建立健全統籌推進城鎮化的工作機構，形成工作合力。加強城鄉基礎設施統籌規劃、建設資金統籌安排、重大項目統籌推進，有效協調各方力量，為提高基本公共服務均等化水平、促進城鄉發展一體化奠定堅實基礎。
（二十）推進工作方式創新。加強城鎮化進程的研究分析，定期發布城鎮化發展報告，科學評價城鎮化發展水平和推進質量。建立健全城鎮化推進信息系統，動態監測城鎮規劃建設情況，形成快速反應和綜合調控機制。強化標準體系建設和標準控制，制定出臺示范鎮綜合規劃建設標準、規劃布點村莊基本公共服務配置標準、特色鎮規劃建設設計導則、鄉村規劃編制辦法等，引導城鄉科學有序發展。建立人才激勵機制，發揮科技鎮長團及其他專業技術人員在推進城鎮化工作中的重要作用。重視開展各級領導干部教育培訓，開闊視野，拓展思路，提高推進城鎮化工作的能力和水平。
各地、各有關部門要結合實際，研究制定具體實施意見并抓好工作落實，務求取得實效。